Uma homenagem a Maria José Nogueira Pinto

Maria José Nogueira Pinto sobre a futura Lei de Bases para a Economia Social

É necessário um enquadramento normativo que garanta segurança jurídica

O enquadramento legal do terceiro sector ou da economia social está disperso por inúmeros diplomas, uma diversidade maior que a própria tipologia de entidades que compõem o sector. Ainda assim, nem o sector tem o reconhecimento devido, nem o enquadramento legal existente garante a salvaguarda jurídica de que estas organizações necessitam. São estas algumas das razões na base da iniciativa da proposta de Lei de Bases para a Economia Social em preparação. O projecto Impulso Positivo foi recebido por Maria José Nogueira Pinto, que explicou os fundamentos desta proposta e os principais aspectos da lei.

Maria José Nogueira Pinto era uma mulher notável. O Impulso Positivo recorda em especial a sua dedicação em tornar realidade a Lei de Bases da Economia Social em Portugal. Não conseguiu fazer valer a sua intenção. Mas o seu trabalho nesse sentido ficou para ser continuado.

Não esqueceremos também como compreendia bem a importância que em Portugal nascesse uma nova figura jurídica - a da empresa social. Sabemos que travaria essa batalha se tivesse continuado entre nós.

Dra. Maria José - Obrigada.

Aqui fica, em sua homenagem, a entrevista que concedeu ao Impulso Positivo, na sua primeira edição da revista. Para que quem não a leu o possa fazer agora. E se inspire para continuar o trabalho que Maria José Nogueira Pinto iniciou.

Em nome do Impulso Positivo,

Raquel Campos Franco

Existe uma necessidade objectiva para esta lei, radicada na longa tradição que o terceiro sector tem em Portugal. Basta para isso pensar nos mais de 500 anos de existência das Misericórdias, realidade conhecida de quem foi provedora da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. Apesar da antiguidade, Nogueira Pinto salientou que o sector "não tem enquadramento normativo homogéneo que permita segurança jurídica". Assim, explicou, "esta lei destina-se a criar as condições para que, quando o Estado olhe para o terceiro sector, não faça o que fez recentemente, que o chama e manda embora, contratualiza e não paga, estabelece acordos anuais para prestação de serviços que implicam infra-estruturas caríssimas. Isto não pode ser."

Lei não deverá criar espartilhos

Consciente do perigo da criação de espartilhos com uma nova lei, alerta para a necessidade de um grande cuidado "no sentido de não se ceder à tentação de querer particularizar de tal maneira, que a lei acabe por ser mais um sarilho do que uma vantagem". Portanto, esclareceu, a lei será uma Lei-Quadro, "uma lei com poucos artigos que toca naquilo que é essencial", e desde logo "um enquadramento único para o sector, sem prejuízo da enorme diversidade das entidades da economia social". Salientou que esta Lei não vai contrariar o enquadramento legal que já existe, vai incidir sobre as "características que são comuns a todas as instituições do sector, e que devem ser enfatizadas, porque no fundo, constituem a identidade desta economia social", salientando o interesse colectivo como um traço distintivo..

Relacionamento com o Estado deve ser clarificado

Nogueira Pinto salientou a importância de se conhecer o contributo destas organizações para o produto nacional e para a criação de emprego, e a enorme necessidade que o país tem de as estimular e desenvolver. A este propósito, alertou que na tarefa a levar a cabo por estas organizações, o Estado também tem a sua importância. Sublinha, contudo, que "a importância que o Estado tem nesta tarefa vem da importância da economia social, e não da importância do Estado."

Aliás, um dos pontos fulcrais, para o qual esta Lei pretende contribuir, é a clarificação do relacionamento do Estado com este sector. Nas suas palavras, "a coabitação, tal como a temos tido até aqui, é uma coabitação que tem aspectos de alguma promiscuidade", o que "não tem sido nem positivo para o Estado, nem positivo para a economia social."

Para clarificar, Maria José Nogueira Pinto referiu-se aos três sectores sociais – educação, saúde e segurança social. Explicou que a seguir a 1976, o Estado além de ser o garante, o financiador, o fiscalizador, o regulador, também passou a ser o prestador. Sobre a educação elucidou que "ainda hoje se confunde muito o sistema público de educação com um sistema estatal". Na saúde a mesma coisa, embora "se tenha dado um passo com o sistema de cuidados continuados integrados, porque a rede é praticamente toda feita em parceria, com entidades do terceiro sector". Estes dois sistemas, da saúde e da educação, ainda assentam muito na ideia de que um sistema público é um sistema estatal, em que o Estado é o prestador directo. Mas nos subsistemas de acção social e de solidariedade isso nunca aconteceu. Porque, explica, "no pós-25 de Abril, a preocupação foi consolidar o sistema de segurança social e das prestações contributivas, e talvez houvesse a ideia que não viéssemos a ter pobres, ou que não íamos precisar de apoios sociais". Certo é que a Segurança Social, quando começou a desenvolver estes dois subsistemas, já tinha passado tempo suficiente para entrar pela linha das parcerias. Mas, como explica Nogueira Pinto, "estas entidades acabaram por ser entidades que se constituíam já para essa finalidade, nunca consolidaram a sua autonomia e a sua identidade própria, elas constituíam-se para serem prestadoras em nome do Estado, de serviços e bens sociais, e a sua sustentabilidade nunca foi cuidada". Como explica, "elas assentavam nos acordos que também eram e são limitativos, quer em termos de modus faciendi, quer até do crescimento e da diversificação, porque estão amarradas".

"As empresas sociais vão ter a maior importância."

Maria José Nogueira Pinto esclareceu que a lei em preparação fornecerá um quadro amplo, até porque "a economia social tenderá a criar novas formas", e afirmou estar convencida da importância que terão as empresas sociais, e que "muitas IPSS irão por aí". Assim, o enfoque da Lei será nos princípios, comuns a todas as organizações, como o princípio da primazia da pessoa e da primazia do fim social sobre o capital, "e sempre que se criem outras formas no âmbito desses princípios, no cumprimento e respeito desses princípios, é a evolução natural, e tem que haver abertura para isso." O reconhecimento do papel, e dos princípios, poderá depois justificar um regime excepcional a nível da fiscalidade. E explica, "nós não podemos querer isenções disto e daquilo se não há uma compreensão, até dos contribuintes, sobre a importância efectiva desta economia social."

"O Estado Social é importantíssimo."

Maria José Nogueira Pinto é de opinião que "não há partido absolutamente nenhum em Portugal que não ache importantíssimo o Estado Social, até porque nós somos um país pobre." E acrescentou que "somos um país com desigualdades que não conseguimos resolver, até desigualdades geográficas, um país onde se investiu tanto dinheiro por causa do interior e da desertificação, e passado todo este tempo está tudo na mesma." Salientou ainda que o país é altamente envelhecido, o que tem um impacto que classificou de "brutal", quer no sistema de segurança social, quer no sistema de saúde. Além disso, é grande a incidência de doentes crónicos e de demências. Referiu ainda que "a classe média não tem resiliência nenhuma e está altamente endividada por coisas que não são totalmente imputáveis a ela, porque ao fim e ao cabo mandaram-na ir comprar casa, porque não se conseguiu mexer na lei do arrendamento, e porque a especulação imobiliária entrou em grande". E concluiu que, sendo este um "quadro de grande atraso", "se em vez de fingirmos que não, algum dia admitíssemos que sim, podia ser o primeiro dia do resto das nossas vidas".

O que inclui a economia social?

Questionada sobre o que inclui o conceito de economia social que esta proposta de Lei irá contemplar, Maria José Nogueira Pinto foi peremptória: "Sou absolutamente contra tudo o que seja cortar fatias na economia social." Assim, é adepta da inclusão das cooperativas, não só as de solidariedade social, como as de educação, as de cultura, as ligadas ao ambiente, ou as produtoras, da área da fruticultura, dos lacticínios, etc. Também inclui as mutualidades, e as IPSS, relativamente às quais salienta que "traçar o modelo a partir da categoria mais generosa, e que, por acaso, é a categoria que menos características tem de economia social, seria redutor ao máximo". As fundações também têm um modelo de gestão diferente, por definição são um fundo e uma administração que gere um fundo. Mas, adianta que "não vamos dizer que as fundações por causa disso não são economia social". No fundo, explica, "o que nós temos que ir buscar são os princípios - neste momento estamos a passá-los ao crivo –, que podem ser comuns a todas elas, e que no fundo traduzem o animus com que isto nasceu há séculos. E não vamos entrar naqueles outros princípios que podem ser específicos de cada um. Porque a legislação relativa a cada uma mantém-se em vigor."

Convidada a listar alguns princípios, avançou: "por exemplo, o primado do indivíduo e dos objectivos sociais em detrimento do capital", que, esclareceu, também se aplica às cooperativas; "o livre acesso e participação", e explicou existir o problema das fundações, no que diz respeito ao controlo democrático dos seus membros; "a conciliação entre os interesses dos membros-utilizadores e o interesse geral"; o princípio da solidariedade e da responsabilidade. Entre outros.

Em síntese, Nogueira Pinto esclarece que "o que gostaríamos era que esta lei, na medida em que dava um enquadramento normativo, salvaguardava as especificidades, e sistematizava os conceitos, ajudava na forma de relacionamento com o Estado." No fundo, tornava claras as razões pelas quais este sector deve ser desenvolvido, e o Estado deve eliminar os obstáculos a isso, e criar as condições para isso, nos termos da própria resolução do Parlamento Europeu.

Ainda sobre o papel do Estado

O papel do Estado foi um assunto recorrente na conversa com Maria José Nogueira Pinto, que o considera uma "questão muito aguda". Lembra que "há mais de 20 anos que advogo que os sistemas sociais, para se desenvolverem de forma sustentável, precisariam de passar de estatais a públicos", abolindo a ideia de que o Estado é o único prestador. Alerta que "não é possível que o Estado queira, numa altura destas, ainda construir mais hospitais", se "não tem dinheiro para a construção, não tem dinheiro para os manter abertos, também não tem recursos humanos para os manter abertos, quando, se nós pensarmos a nível do país, quer no terceiro sector, quer no sector privado, a capacidade instalada é enorme já". Segundo Nogueira Pinto, Portugal vai demorar 3 ou 4 anos a sair do "buraco" e "não vai haver dinheiro para estes sistemas sociais estatizantes, mas vai haver para sistemas sociais públicos". Sugere que se faça "um aproveitamento de todos os recursos humanos, físicos, do know-how, da proximidade, que é um valor importantíssimo", e salienta que "as redes da economia social têm um valor acrescentado enormíssimo, uma experiência, um conhecimento, e tudo isso tem que ser aproveitado para este bolo das políticas públicas".

"Contrato" ou "Parceria" com o Estado?

Questionada sobre estes dois modelos, Nogueira Pinto respondeu não gostar da palavra "contrato" e preferir a palavra "parceria". Explica que a relação do Estado com o sector deve "existir na base da confiança e do reconhecimento que o Estado está a fazer uma parceria com entidades cujo objectivo é o interesse comum". Ou seja, são entidades legitimadas, não são movidas pelo mesmo interesse que o Estado, porque o Estado existe para levar a cabo as políticas públicas que entenda, mas há uma coincidência em termos da missão.

Admitiu que há muito trabalho a fazer, no âmbito da solidariedade e da acção social, porque "muitas prestações serão excessivas, mal atribuídas". Mas, é trabalho possível, "supondo que se consegue aprimorar e racionalizar correctamente, não de forma cega, todo esse tipo de prestações, enfatizando naquelas que realmente correspondem a necessidades da população, apoios às famílias, grupos mais vulneráveis, etc., se nos ficarmos por isto que é o essencial, e se aproveitarmos a capacidade instalada, se aproveitarmos as sinergias, se criarmos aquilo que também nunca houve – a subsidariedade – porque realmente vivíamos num país em que o Estado respondia a todos e a todos." Nogueira Pinto admite que "a responsabilidade social das empresas é uma linha de financiamento complementar muito interessante, mas que será muito mais interessante quando este sector estiver mais organizado."

A questão da parceria é muito relevante. Nogueira Pinto defende que devemos "trabalhar numa base muito racional, com a utilização de toda a capacidade instalada, todos os recursos humanos, de todos os financiamentos complementares que possam vir, e num quadro ordenado, estruturado, com segurança jurídica, com estabilidade." A propósito ilustra com a situação dos investimentos, por exemplo, do programa PARES, e afirmou: "não é possível pedir a uma IPSS ou a uma Misericórdia que ponha muito dinheiro num equipamento e depois mudam de ideias e já não querem. Esta insegurança, esta instabilidade, esta ruptura das políticas públicas a que temos assistido e que depois têm repercussão em toda a rede que está neste momento contratualizada." Clarificou que se for "entendido como um contrato, o Estado lava as mãos, entendido como uma parceria são dois parceiros que vão prosseguir uma política pública a 10 anos, 15 anos."

Antecipar a reacção do sector

Questionada sobre o que espera ser a reacção do sector a esta proposta de Lei, Nogueira Pinto admite que "num sector tão diversificado quanto este não podemos ter pretensões que todos recebam bem". Mas, acrescenta, "tem havido uma grande preocupação em falar com todos os parceiros, procurar que todos contribuam, nos alertem."Admitiu que é possível que haja quem se desiluda "porque a lei só tem 12 artigos" e que, "se tivesse 120, é que seria uma boa lei", que haja quem se desiluda "porque não vê aqui reproduzida a sua situação concreta nem resolvidos os problemas que tem". Contudo, clarifica que "não é para isso que esta lei é feita; é para abrir caminho a isso, mas não é para isso". E, conclui, "preocupação máxima é incluir tudo o que deva cá estar e conceitos que, sendo precisos, sejam amplos, para poderem conter todas as entidades".

"Não é uma questão ideológica nem partidária."

Questionada sobre o caminho que esta proposta irá seguir, Nogueira Pinto explicou que haverá uma série de discussões com várias entidades e especialistas. Explicou que embora seja uma iniciativa do PSD, "esta não é uma questão ideológica nem partidária", mas "é uma iniciativa que vai ao encontro daquilo que consideramos ser uma necessidade, e aberta ao máximo de consensualização com os outros partidos". Admite que viu "com muito gosto", quer na questão do orçamento da Segurança Social, quer na Saúde, "uma preocupação de todas as bancadas relativamente ao terceiro sector". Referiu, também, a propósito, a questão do IVA como "sintomática da percepção errada que o próprio Estado tem deste sector". E explica: "porque o Estado chamou-o para grandes investimentos, para construir redes que são essenciais à prestação de cuidados sociais e de saúde, sabe que a questão do IVA é pesadíssima em obras desta dimensão, e não se importa, comprometendo a rede de que ele próprio precisa para a sua política pública".

Um salto exigente para as instituições

Maria José Nogueira Ponto admitiu que esta Lei pode ser um salto exigente para as instituições. Mas que estas não devem ter medo, porque há uma segurança jurídica e uma estabilidade que se vai ganhar. Lembrou que a lei vai depois ser regulamentada, e que é necessário apresentar um conjunto de projectos-lei, tocando já nas questões que vão mais ao encontro de algumas entidades deste sector. Como ilustração referiu a questão da caução, que as IPSS e as Misericórdias tinham que pagar no programa PARES. Explica que "na base desta confiança, desta parceria, em que o Estado chama para formar a sua própria rede, não se pode pedir uma caução, não faz sentido nenhum, tem consequências tremendas em termos do financiamento das próprias instituições." Além de que muitas vezes as cauções foram tomadas a título pessoal, o que, na sua opinião, não faz sentido nenhum. Outro exemplo que apontou é a plurianualidade, outra é a quantidade de requisitos que são exigidos para estes estabelecimentos, mais exigentes que em qualquer outro lado. Salientou que existem três pontos fundamentais que têm sempre que ser salvaguardados: a dignidade das pessoas que são cuidadas e acolhidas nesses sítios, a qualidade e a segurança. Mas "agora que isso implique, em sítios onde as pessoas estão acamadas e não se podem levantar, uma casa de banho individual onde elas nunca irão? Isto tem encarecido imenso a acção social."

Articulação com o Estado e com o poder local

Maria José Nogueira Pinto defende que a articulação do sector com o Estado deve ser garantida pela Presidência do Conselho de Ministros. Afirmou não lhe fazer sentido a criação de um Ministério, opção no Reino Unido. Salientou ainda a importância da coordenação com o poder local, que "tem sido também outro erro enorme". Explica que "a proximidade útil com o Estado é com a administração local, não com a administração central". E explicou que "o reforço da ligação ao poder local é defensivo em relação à prepotência do poder central", mas o que tem acontecido é o contrário: "as IPSS tornam-se muito vulneráveis no seu relacionamento com o poder central".

Ressaltou que não se trata de inventar nada, porque é o que existe noutros países, sendo significativo neste sentido a lei espanhola. E explica: "há um reconhecimento que leva a um regime preferencial de parcerias no âmbito do desenvolvimento das políticas sociais e das políticas públicas em geral. Sempre que esse desenvolvimento não possa ser feito exclusivamente à custa do erário público, nem à custa de recursos públicos, sejam humanos ou outros, vai buscar a um sector cujos princípios por que se rege, e cuja ética própria dá uma garantia de convergência em termos de bem comum. Esta é que é a chave. E aí dá um estatuto de par. Não é uma coisa que se constitui hoje para se estar amanhã à porta do Ministério a pedir um acordo."

Adequação entre a procura e a oferta

Maria José Nogueira Pinto não quis concluir a conversa sem referir a necessidade de uma adequação entre a oferta e a procura, na área da acção social e da solidariedade. Foi peremptória: "É a procura que manda". E explica: "temos pouco conhecimento e quantificação daquilo que nos rodeia", mas "há uma percepção empírica correcta que nos leva a perceber quais são e vão ser as grandes necessidades sociais das próximas décadas". Defendendo "um Estado no seu lugar", mas "um Estado que manda onde tem que mandar", afirmou que é indispensável que o Estado diga "as prioridades nacionais são estas e não são outras". Elencou o envelhecimento, a demência, os cuidados integrados de saúde, e provavelmente a infância porque "é uma forma de cortar a reprodução geracional da pobreza". E, conclui, "quem quer vem e quem não quer não vem". Clarifica que com isto não quer "dizer que todos comecem a fazer essas coisas", mas "que quem quer emparceirar com o Estado e quer utentes públicos, e entrar na rede pública nesse sentido, tem que moldar-se a isso".

Revista Impulso Positivo, Jan/Fev 2011